李飞
立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。根据宪法和立法法，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定、修改、解释和废止法律。法律是治国之重器，良法是善治之前提，立法是全面依法治国的基础。习近平总书记指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。
立法法是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律，被称为“管法的法”。根据宪法，2000年3月九届全国人大三次会议通过了立法法，对我国的立法体制、立法权限、立法程序、立法监督等作出全面规定。2015年3月十二届全国人大三次会议在总结立法法实施经验基础上，通过了关于修改立法法的决定，进一步完善了国家的立法体制，完善了科学立法、民主立法、依法立法的机制和措施。下面，我结合立法法的相关规定，汇报三个问题：
一、我国的立法体制和立法程序
（一）我国立法体制的发展变化
立法体制的核心内容是立法权限的划分。一是哪些国家机关具有什么性质、多大范围的立法权限；二是享有立法权限的各国家机关所制定的法律、法规之间是一种什么样的相互关系。
我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，负责“修改宪法”和“制定法律”；全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。可见当时我国立法权相对来说是比较集中的，主要由全国人大来行使。由于全国人大每年只开一次会，会期又很短，显然无法适应繁重的立法任务。为此，1955年7月，一届全国人大二次会议“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年二届全国人大一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权，并赋予国务院行政法规制定权。1986年修改地方组织法，赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市享有地方立法权。2000年通过的立法法，是我国立法制度发展的里程碑, 对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，同时赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年修改立法法，将享有地方立法权的城市由49个较大的市，扩大到所有设区的市，并对地方立法权限范围作出明确规定。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案增加设区的市制定地方性法规的规定，以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。
（二）现行立法体制
我国是统一的、单一制的国家，同时地域大、各地方的经济社会发展不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要，根据宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，立法法确立了我国统一的、分层次的立法体制，具体是：
1．全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法，全国人民代表大会负责修改宪法。修宪权是最高的立法权，只能由全国人民代表大会行使；全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
关于全国人大及其常委会的专属立法权，根据宪法规定和多年立法实践，立法法第八条规定了十一个方面的事项只能制定法律，涉及国家主权、基本政治制度、经济制度、公民的基本权利义务等方面。
2．国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
3．地方人大及其常委会制定地方性法规。一是，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。二是，设区的市、自治州的人大及其常委会根据本市、州的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。2015年修改立法法，赋予所有设区的市享有地方立法权，该立法权主体扩大到289个；30个自治州以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市也享有地方立法权。
4．自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。目前，全国155个民族自治地方共制定了130多件自治条例、700多件单行条例、60多件变通和补充规定。
5．经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定经济特区法规，在经济特区范围内实施。全国人大及其常委会于1988年至1996年分别通过了对海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市制定经济特区法规的授权决定。
6．国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。2015年修改立法法，对规章的权限作了进一步规范：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
7．立法法还对军事法规、军事规章作了规定。
（三）关于立法程序
根据立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。
1．法律案的提出
（1）有权向全国人大提出法律案的主体有：全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。
立法法规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。近年来，慈善法、民法总则、监察法都经常委会两次或者两次以上审议后，提请大会审议通过。
（2）有权向全国人大常委会提出法律案的主体有：委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员十人以上联名。
国家监察委员会成立后，应当考虑作为有权提出法律案等议案的主体。
2．法律案的审议
审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程，是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。
（1）全国人民代表大会审议法律案的程序。一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；四是宪法和法律委员会（即现行立法法所说的“法律委员会”，下同）根据各代表团的审议意见，对法律案进行统一审议。
（2）全国人大常委会审议法律案的基本程序。一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由宪法和法律委员会统一审议。
全国人大组织法、全国人大议事规则和立法法规定了统一审议法律案的制度。由宪法和法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，进行统一审议后，向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。有关的专门委员会的审议意见印发常委会会议。在法律案的审议过程中，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对法律草案进行修改，提出法律草案的修改建议稿，提交宪法和法律委员会统一审议。实践证明，这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究，也有利于统一立法技术规范，统一协调解决重点难点问题，维护法制的统一。
立法法规定了对法律草案的“三审制”。列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决，关于法律问题的决定和“打包修改”的法律案等通常都是一审通过，有的可以经两次会议审议后交付表决。如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。比如，常委会对物权法草案审议了7次才提交大会审议，行政强制法草案审议了6次，证券法草案审议了5次，食品安全法、监督法、环境保护法、预算法等法律草案审议了4次。此外，法律案经审议之后，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。
3．法律案的表决
列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。
4．法律的公布
法律的公布，是立法的最后一道程序。我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。签署公布法律的主席令，载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
（四）关于法律解释
法律解释是对法律规定的含义作出的说明和阐述。根据宪法和立法法，法律解释权属于全国人大常委会。法律解释主要针对两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过，由常委会发布公告予以公布。常委会的法律解释同法律具有同等效力。近年来，全国人大常委会针对刑法、刑事诉讼法、香港特别行政区基本法、民法通则、婚姻法等法律的具体条文作出了法律解释。
（五）关于保障法制统一
从立法上讲法制统一，包括三层意思：一是一切法律规范，都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间不能抵触。为了在分层次的立法体制中保障法制统一，立法法确立了以下重要规则：
1．明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
2．实行立法监督制度。立法法规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案；县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行备案审查。同时，监督法对规范性文件备案审查制度也作出了规定。
为了确保宪法和法律的实施，立法法规定，国家�...